Dünyada Afet Yönetimi ve Gelişimi

Çalışma içerisinde dünyanın “ortak aklı” ve bir çok acı tecrübelerin sentezi olduğu sıklıkla  vurgulanan ve ülkemizdeki belki de ilk modern ve bütünleşik afet planı örneği olarak ADMİP’in de temelini oluşturan bu anlayışın tarihsel gelişimine kısaca değinmek, kullanılan yöntemin hangi durum ve koşullarda geliştirildiğine açıklık getirmesinin yanı sıra, süreç içerisinde yöntemin ortaya çıkışına sebep olan neden sonuç ilişkilerini de açıklayabilmek adına son  derece önemlidir.

Bilindiği üzere dünya tarihi boyunca yeniliklerin, icatların ve gelişmenin büyük bir kısmı, bir ihtiyaç nedeniyle ortaya çıkmıştır. Afet yönetimi disiplini için de bu durum değişmemiş, insanlık, tarih boyunca yaşadığı afetlerden ders çıkarmış ve gerek bu afetlere daha etkin müdahaleyi gerekse bu afetlerin etkilerinin nasıl azaltılabileceğini sürekli sorgulayarak yeni yöntemler geliştirmiştir.

Tarih, bu hususta son derece ilginç örneklerle doludur. Bu örneklerden belki de en ilginç olanı -ki anlam ve ifadesi bakımından son derece şaşırtıcıdır- ABD Federal Afet Yönetim Kurumu (FEMA) tarafından yaptırılmış olan bir tişörttür.

Üzerinde Nuh’un Gemisi’nin bir çizimi ve “İlk Afet Yöneticisi” ifadesi bulunan  tişört, Nuh Peygamberin tufanı ve vereceği zararları analiz ederek bir zarar azaltma planı geliştirmesini, bu plan doğrultusunda bir gemi inşa ederek belirli şekilde seçtiği (bir erkek ve bir dişi) hayvanları gemiye alması ve onları kurtarmasını ve tufandan sonra da yeniden serbest bırakmak suretiyle türün ve  topluluğun devamını sağlamasını simgelemektedir.

Bir diğer ilginç örnek ise, Roma İmparatorluğu zamanını işaret etmektedir. Dönem içerisinde yangınlar ile sıkça karşılaşan Roma halkının taleplerine  uyan İmparator Augustus, “The Vigiles” ismi verilen ve kölelerden kurulmuş olan itfaiye gruplarını M.S. 6 yılında oluşturmuştur.

Pompalar, kancalar, sopalar ve benzeri malzemeler kullanan bu gruplar, aynı zamanda Roma’nın polis gücü görevini de yerine getirmişlerdir.

Gece ve gündüz devriyeleri olarak hizmet veren bu gruplar, ilerleyen dönemlerde yüzlerce kişiden oluşan ekiplere dönüştürülmüş ve dönemin koşulları içerisinde yangınlara müdahale etmeye devam etmişlerdir.

Tarihsel örnekler, dönemsel gereklilikler içerisinde anlayış değişikliğindeki süreci göstermesi bakımından da önemlidir. Bu bağlamda 14. yüzyıl Avrupası’nın “veba salgını”, yapılan gözlemler doğrultusunda tedavi tekniklerinin değişmesini, 17. yüzyıl Büyük Londra Yangını ise inşaat tekniklerinin değişmesini, daha önce ahşap olarak inşa edilen evlerin yangından sonraki dönemde briket ve taş malzemeler ile inşa edilmesini sağlamıştır.

Bu noktada, 1755 Lizbon Depremi’ne ve yaşananlara değinmek, bugünü anlayabilmek adına önemli ipuçları sunacaktır.

Tarihin de kayıtlı en büyük depremlerinden biri olan 9.0 büyüklüğündeki bu deprem ve sonrasında yaşananlar, aynı zamanda tarihteki ilk “koordinatif afet müdahalesi”nin de başarılı bir şekilde uygulandığı depremdir.

Dönemin yetkilileri, afet sonrasında silahlı kuvvetler dahil tüm unsurları başarılı bir şekilde organize etmiş, şehri güvenlik altına almış, kent dışından yiyecek teminini sağlamış, yiyecek fiyatlarının kontrolden çıkarak yiyeceklerin karaborsaya düşmesinin önüne geçmiştir.

Afetin ilk anlarında yürütülen başarılı politika neticesinde durumun kontrol altına alınmasından sonra ise, ordu mühendisleriyle kentin yeniden imar edilmesi için çalışmalar başlatılmıştır.

Lizbon Depremi ile birlikte, depremin yapılar üzerine olan etkilerinin incelenmesi ve elde edilen bulguların kentin yeniden  imarı esnasında kullanılmasıdır; bu, 18. yüzyıl için son derece önemli bir yeniliktir.

Tarih kitaplarına geçen ve afet yönetimi disiplini açısından son derece önemli olan Lizbon Depremi ve arkasındaki başarı hikayesi, yapılan müdahalenin “günü kurtarmak” mantığı yerine uzun dönemli bir stratejiye bağlı olarak organize edilmesine bağlıdır. Birçok farklı unsuru bir araya getirerek yapılan başarılı uygulamalar, aynı zamanda birer “zarar azaltma“ örneği olarak da dikkati çeker niteliktedir.

Bugüne ışık tutan tarihsel olayların her biri afet yöneticileri için bir ders niteliğinde olup, teker teker ve detaylıca incelenmeye değer veriler içermektedir. Ancak, modern ve bugünkü anlamda afet yönetimi çalışmalarının köklerini bulabilmek için, 20. yüzyıla bakmamız gerekmektedir.

Afet Yönetiminin ilk adımları “pasif korunma” kavramı altında I. Dünya Savaşı sonrası dönemde atılmaya başlamıştır. Bugün ifade edilen modern ve bütünleşik afet yönetimini doğuran kavram ise II. Dünya Savaşı sonrasında geniş ve sistamatik bir biçimde uygulama alanı bulan “sivil savunma”dır.

En genel geçer tanımı ile sivil savunma, sivillerin savaş ortamında ihtiyacı olan korunmanın sağlanması olarak tanımlanabilir. Bu bağlamda sivil savunma, kitle imha silahları ve nükleer savaş tehdidinin son derece yüksek olduğu Soğuk Savaş döneminde ortaya çıkmış, özellikle Batı Bloğu’na üye ülkelerde bu yönde yapılan hazırlıkların temelini oluşturmuş ve yine Soğuk Savaş’ın sona ermesi ile de çeşitli yapısal değişikliklere uğramıştır.

Bugün dünyadaki pek çok ülkenin mevcut afet ve/veya acil durum yönetimi birimlerinin tarihçesi incelendiğinde, neredeyse hepsinin Soğuk Savaş dönemindeki sivil savunma birimleri oldukları kolaylıkla görülebilmektedir.

Soğuk Savaş’ın sona ermesi ile değişen konjonktür, her faaliyet alanını etkilediği gibi, sivil savunmanın faaliyet alanını da doğrudan etkilemiş, bunun yanında artan kentleşme hızına bağlı olarak riske maruz alan ve nüfusun artması ve yaşanan yıkıcı afetler, devletleri afetler ile ilgili olarak çeşitli önlemleri almaya sevk etmiştir.

Bunun sonucunda, yeterli organizasyon yapısı ile gerekli yasal altyapılara sahip olan sivil savunma birimleri, birer afet yönetim birimine dönüştürülmeye başlanmıştır.

Buraya kadar ifade edilen süreç, 1990’lı yılların başına kadar bir bütün olarak değerlendirildiğinde ortaya çıkan resim şu şekildedir:

Tarihin ilk dönemlerinde afetlere yüklenen doğaüstü anlamlar, dolayısıyla afetlerin önlenemeyeceği, onlara karşı tedbir alınamayacağı inancı 

14. yüzyıl ile başlayan gözlemleme ve edinilen bilgilerden ders çıkarma süreci 

17. yüzyıl ile birlikte afetlerden edinilen dersleri uygulamaya geçirme, müdahale ederken aynı zamanda geleceği de düşünme dönemi

Görüldüğü üzere binlerce yıllık insan deneyimi aslında, günümüzün modern afet yönetiminin dört ana aşamasını da, bir noktada simgeler niteliktedir. Bu bağlamda süreç, sadece müdahale aşaması ile başlamış ve zaman içerisinde önce müdahalede gerekli tekniklerin gelişmesi, daha sonra ise özellikle yangınlara karşı tedbir alınması faaliyetleri ile devam etmiş ve sonuçta sistematik bir planlama ile müdahale organize edilirken, aynı zamanda da olay öncesi döneme geri dönülmesini sağlayacak faaliyetlerin yürütülmesi ile devam etmiştir.

Ancak, her ne kadar dört ana aşamayı simgeler nitelikte de olsa bu faaliyetlerin günümüzdeki yaklaşımdan farkı, sistematiğinde gizlidir.

Birbirinden bağımsız ve farklı olay ve dönemlerin ürünü olan bu faaliyetler, bugünkü modern afet yönetiminin bütünsel anlayışına sahip değildir. Bu anlayışın ortaya çıkışı için 90’lı yılların beklenmesi gerekecektir.

90’lı yıllar, uluslararası kuruluşların daha etkin müdahil olmaya başlamalarıyla afet yönetimi anlayışının dünyada değişmeye başladığı yıllardır.

Daha önce ifade edildiği üzere hem Soğuk Savaş’ın sona ermesi, hem de dünyada yaşanan afetlerin sayısında ve etkilerindeki artış, birçok devletin dikkatini bu alana daha fazla kaydırmasına sebep olmuştur.

Nihayetinde Birleşmiş Milletler 90’ları, özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki afet zararlarının azaltılabilmesi için uluslararası işbirliğinin geliştirilmesi amacını taşıyan “Uluslararası Doğal Afet Zararlarının Azaltılması On Yılı” olarak ilan etmiştir. Bu amaçla bu “on yıl” misyonu, üye ülkelerdeki doğal afetlerin önlenmesi veya etkilerinin azaltılabilmesi için kapasite geliştirilmesi ile mevcut bilim ve teknolojinin afet zararlarının azaltılması faaliyetlerine uygulanabilmesi için rehber oluşturulması olarak belirlenmiştir.

Bu misyona yönelik olarak yürütülen faaliyetlerin değerlendirildiği 1994 Doğal Afet Zararlarının Azaltılması Konferansı’nda (Yokohama, Japonya) ise üye ülkeler “Daha Güvenli Bir Dünya için Yokohama Stratejisi ve Eylem Planı”nı oluşturmuşlardır.

Risk analizinin ve zarar azaltmanın, daha net bir ifade ile “risk yönetimi” kavramının açık bir şekilde vurgulandığı bu doküman ile ‘afet zararlarını azaltma politika ve faaliyetleri için risk analizinin gerekli bir adım olduğu’ ve ‘afet yardımlarına olan ihtiyacın azaltılmasında afetlerin önlenmesi ve hazırlık faaliyetlerinin öncelikli öneme sahip olduğu’ gibi prensipler ortaya çıkmıştır.

Dünyanın ortak aklı ve tecrübesi olarak belirlenen bu prensipler, sonraki on yıla damgasını vurmuş ve bir bütün olarak afet yönetimi politikalarının uygulanmasına da rehberlik etmiştir.

Yokohama Stratejisi ve Eylem Planı’nın ardından 2005 yılında Japonya’nın Kobe kentinde düzenlenen 2. Afetlerin Azaltılması Dünya Konferansı’nda 2005-2015 yılları arasında afetlerin neden olduğu zararların azaltılmasını amaçlayan Hyogo Çerçeve Eylem Planı (HÇEP) hazırlanmış ve Birleşmiş Milletlere üye 168 ülke tarafından benimsenmiştir.

Afet risklerinin azaltılması için bir eylem planı niteliği taşıyan HÇEP, 3 stratejik hedef ve 5 öncelikli eylem planından oluşmaktadır. Stratejik hedefleri; afet risklerinin azaltılmasının sürdürülebilir kalkınma plan ve politikalarına bütünleştirilmesi, afetlere karşı bilincin ve duyarlılığın oluşturulması için kurumların, mekanizmaların ve kapasitelerin geliştirilmesi ve mevcutların güçlendirilmesi ve afet risklerinin azaltılması yaklaşımlarının acil duruma hazırlık, müdahale ve iyileştirme programlarına sistematik olarak katılımı şeklindedir.

 (HÇEP’in öncelikli 5 eylem planını büyük boyutta görüntülemek için üzerine tıklayın.)

hcep-buyuk

 Görüldüğü üzere tüm ülkeler, çağın bir gereği olarak afet yönetiminde risk yönetiminin, kriz yönetiminden daha etkin ve mantıklı bir yol olduğu konusunda uzlaşmış ve politika ve eylemlerini bu yönde yürütmüşlerdir.

Afet yönetimi, “afet yönetimi” disiplini adını almak için insanlık tarihi boyunca çok yol kat etmiş, birçok sınav vermiş ve verdiği bu sınavlardan çeşitli dersler çıkarmıştır. Bugün dünyanın geldiği en önemli nokta değerlendirildiğinde, “sadece afet sonrası müdahale” döneminin kapandığı, bunun yerine “etkin risk yönetimi” döneminin başladığı net bir şekilde ifade edilebilir. Temel olarak “zarar azaltma” ve “hazırlık/planlama” aşamalarından oluşan risk yönetimi faaliyetleri, toplumsal zarar görebilirliğin azaltılmasına fayda sağladığı kadar, önlenemeyecek afet türlerine yapılan müdahalenin etkinliğinin artırılmasında da hem yöneticilere hem de uygulayıcılara ihtiyaç duydukları desteği sağlamaktadır.

İşte tüm bu nedenler dolayısıyla, bu çalışma özelinde ifade edilen planlama ve olay komuta sistemi yapısı, zarar azaltma faaliyetleri ile birlikte risk yönetiminin olmazsa olmaz bir parçasını oluşturmaktadır.

Modern ve bütünleşik afet yönetiminin tüm aşamalarını kapsayan bir anlayışla, yönetişim yaklaşımı içerisinde yapılacak planlama, “o an” geldiğinde ihtiyacımız olanı bizlere sağlayacaktır.

Her ne kadar bazı eleştirilere maruz kalsa da olay komuta sistemi ile senaryo temelli planlama yaklaşımı, bugün tüm dünya ülkelerinin merkezde ve sahada kullandığı temel planlama anlayışını yansıtmaktadır.